رأی شماره ۹۸۹۸۴۱هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بنـد ۷/۳ دستورالعمـل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ ـ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص هزینه قبر که بر اساس آن ” ایثارگران بیش از یک سال حضور در جبهه های حق علیه باطل، جانبازان تا ۵۰ درصد جانبازی و همسران شهید تا ۳۰ درصد تخفیف، جانبازان از ۵۰ درصد تا ۷۰ درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته با تایید مراجع ذیصلاح حداکثر تا ۵۰ درصد تخفیف برخوردار خواهند شد ” ابطال شد.

شماره۰۱۰۶۵۴۱ ۱۴۰۲/۵/۳

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۹۸۴۱ مـورخ ۱۴۰۲/۴/۲۰ با موضوع: «بنـد ۷/۳ دستورالعمـل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ ـ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه در خصوص هزینه قبر که بر اساس آن ” ایثارگران بیش از یک سال حضور در جبهه های حق علیه باطل، جانبازان تا ۵۰ درصد جانبازی و همسران شهید تا ۳۰ درصد تخفیف، جانبازان از ۵۰ درصد تا ۷۰ درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته با تایید مراجع ذیصلاح حداکثر تا ۵۰ درصد تخفیف برخوردار خواهند شد ” ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۹۸۴۱

شماره پرونده: ۰۱۰۶۵۴۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی میرشمسی

طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۷/۳ دستورالعمل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ مورخ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۷/۳ دستورالعمل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ مورخ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است:

“احتراماً به استحضار می رساند آقای محمد میرشمسی فرزند حیدر جانباز ۵۵ درصد جنگ تحمیلی در تاریخ ۱۴۰۰/۱۱/۲۷ فوت نموده و در امامزاده سید جعفر محمد شهرستان یزد و در طبقه بالای قبر همسر خود به خاک سپرده شد و اداره کل اوقاف و امور خیریـه استان یزد نسبت به دریافت چک بانکـی به مبلغ ۷۵۰ میلیـون ریال با سررسید ۱۴۰۱/۵/۱۰ (با تخفیف ۵۰ درصد) از اینجانب علی میرشمسی فرزند مرحوم اقدام نموده حال آنکه به استناد جزء ۴ بند (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم توسعه، شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف هستند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان ۲۵ درصد بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقف نامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن ها مجاز می باشد و آرامستان ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند لیکن علی رغم وجود ماده قانونی فوق الذکر مبنی بر رایگان بودن هزینه قبر برای جانبازان، اداره کل اوقاف و امور خیریه استان یزد به استناد قسمت اخیر بند ۷/۳ دستورالعمل شماره ۵۷۰۵۴۷ مورخ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه که اشعار می دارد «دفن جانبازان ۵۰ تا ۷۰ درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته از مراجع ذیصلاح حداکثر تا ۵۰ درصد تخفیف برخوردار خواهد بود.» اقدام نموده است؛ لذا دستورالعمل موصوف با جزء ۴ بند (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم توسعه مغایرت دارد.

بنا به مراتب فوق درخواست ابطال بند ۷/۳ دستورالعمل موصوف و الزام اداره کل اوقاف استان یزد به اجرای بند (ث) ماده ۸۸ برنامه ششم توسعه و اعتراض به دریافت غیرقانونی وجه پرداختی را برای هزینه دفن پدر خود را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

“دستورالعمل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ ـ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه

۷/۳ ـ ایثارگران بیش از یک سال حضور در جبهه های حق علیه باطل، جانبازان تا ۵۰ درصد جانبازی و همسران شهید حداکثر تا ۳۰ درصد تخفیف، جانبازان از ۵۰ درصد تا ۷۰ درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته با تأیید مراجع ذیصلاح حداکثر تا ۵۰ درصد تخفیف برخوردار خواهند شد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱/۱۰۲۴۴۱۴ـ ۱۴۰۱/۱۱/۳ توضیح داده است:

” الف ـ در تفسیر مواد قانونی یا تمسک بدان، بایستی تمام نص مربوطه را به عنوان یک کل تجزیه ناپذیر در نظر گرفته و نباید بخش هایی که ممکن است به نفع شاکی باشد را به اراده مقنن نسبت داده و بخش های دیگر را از حکم مقنن خارج نمود. در این جا نیز با ملاحظه صدر ماده مورد استناد شاکی (بند (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم توسعه) مسلم و مسجل است که دولت مکلف شده که در موارد ذیل بند مذکور، نسبت به ارائه خدمات اقدام نماید و در بند ۴ مزبور نیز سازمان اوقاف (نه موقوفات و بقاع متبرکه یا اماکن مذهبی که دارای شخصیت مستقل از سازمان اوقاف و امور خیریه هستند) مکلف به انجام آن گردیده است. این در حالی است که شاکی به صدر بند (ث) که دولت را مکلف به تأمین بودجه مزبور نموده توجه و عنایتی نکرده و تنها به شق اخیر آن استناد می کند. زیرا، بدون تأمین بودجه مدنظر از سوی دولت در موارد معینه، سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف است، در انجام وظیفه قانونی خود (نظارت یا اداره موقوفات و اماکن مذهبی و بقاع متبرکه) اقدام نماید.

ب ـ صرف نظر از این که به طور عموم تأمین مکان دفن اموات بر عهده شهرداری ها و دهیاری ها است و قطع نظر از این که به طور خصوص مستنداً به ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، وزارتخانه های نیرو، نفت، راه و شهرسازی و کشور موظفند کلیه هزینه های خدمات مربوطه و ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان ها را تأمین نمایند و حتی به موجب ماده ۴ آیین نامه ماده ۱۱ مذکور وزارت کشور مکلف به تأمین هزینه و اجرای خدمات مربوط به نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان ها از طریق شهرداری ها و دهیاری ها شده و به موجب ماده ۶ همان آیین نامه، بنیاد موظف به ساخت و سازماندهی گلزارهای شهدا و یادمان ها شده است، با این همه، چون سازمان اوقاف و امور خیریه در بقاع و اماکن متبرکه ای که اداره آنها را بر عهده دارد و در راستای رعایت صریح ماده ۸۶ قانون مدنی و ماده ۶ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۳ که صرف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آنها را بر سایر مصارف مقدم دانسته است، مبالغی را به منظور حفظ و نگهداری عین بقاع متبرکه و امامزادگان دریافت داشته و به منظور ارج نهادن به مقام شامخ شهدا و ایثارگران و جانبازان نیز تخفیفاتی را در نظر گرفته است. لذا بند مورد ادعای شاکی مخالف قوانین و مقررات نمی باشد.

پ) در بند ۴ جزء (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم توسعه آمده: « شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلفند … با رعایت مفاد وقفنامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن ها مجاز می باشد و آرامستان ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند.» به طور کلی هرگاه یک مخصص به صورت استثناء یا غیر از آن پس از چند عام به صورت جمله یا مفرد واقع شود یا هرجا چند جمله یا لفظ مفرد (هرچند عام نباشد) به دنبال هم بیاید و قیدی پس از آن ها ذکر شود (مانند بند ۴ جزء (ث) ماده ۸۸ مزبور که پس از ذکر چند جمله و لفظ {شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه}، آرامستان ها ذکر شده و قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» بدان ملحق شده است) این بحث مطرح است که قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» به تمام الفاظ یا جملات ماقبل (شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه)، بر می گردد یا تنها قید آرامستان ها می باشد. سه نظر کلی در این خصوص وجود دارد که طبق هر سه دیدگاه، قید یا وصف یاد شده (بدون اخذ هزینه) مشمول سازمان اوقاف و امورخیریه نیست:

۱ـ به نظر می رسد که اساساً ارجاع قید اخیر (بدون اخذ هزینه) به همه الفاظ یا جملات ماقبل (سازمان اوقاف و امور خیریه) محال باشد. زیرا، برگشت قید یا وصف مذکور به همه الفاظ یا جملات، مستلزم استعمال لفظ مشترک در بیش از یک معنا بوده و آن هم امری محال محسوب است. لذا بایستی الزاماً قید یا وصف «بدون اخذ هزینه»، به لفظ یا جمله اخیر (آرامستان ها) بر گردد.

۲ـ به نظر می رسد که ارجاع وصف یا قید یا استثناء اخیر در بند ۴ جزء (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم (بدون اخذ هزینه) به جمله یا الفاظ اخیر در آن (آرامستان ها) یقینی بوده ولکن نسبت به سایر الفاظ یا جملات (سازمان اوقاف و امور خیریه) دارای اجمال است. لذا کلام مقنن فاقد ظهور بوده و مشمول سازمان اوقاف نمی شود.

۳ـ مهم ترین راه برای پی بردن به مراد و مقصود مقنن، «ظهور عرفی کلام مقنن است» به دیگر بیان، بایستی به ظهور عرفی و فهم از کلام مقنن توجه نموده و در این توجه نیز همه قرائن موجود (اعم از لفظی، لُبی، شواهد و اوضاع و احوال) را در نظر گرفت. یعنی در مرحله اول چنان چه از ظهور عرفی کلام مقنن پی ببریم که قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» به همه جملات از جمله سازمان اوقاف و امور خیریه بر می گردد یا فقط به آرامستان ها، بحث تمام بوده والّا کلام مقنن دچار اجمال و ابهام خواهد بود. در راستای همین ظهور عرفی کلام مقنن مسلم و مسجل است که چون به موجب ماده ۳ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه هر موقوفه دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و حسب مورد سازمان اوقاف یا متولی نماینده آن محسوب می شود و سازمان اوقاف هیچ گونه مالکیتی بر موقوفات (اعم از امام زاده ها یا قبرستان های موقوفه و غیره) نداشته و صرفاً تحت شرایط خاص مقرر در ماده یک همان قانون و به طور استثنایی نماینده محسوب می شود. به عکس شهرداری ها که به طور عموم و به موجب بند ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری ها و نیز ماده ۴۵ آیین نامه مالی شهرداری ها مالک اماکن عمومی از جمله آرامستان ها می باشند و به طور خصوص طبق ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و نیز آیین نامه اجرایی آن مکلف به تأمین هزینه ساخت و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان ها هستند. لذا به نظر می رسد قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» مقرر در بند ۴ جزء «ث» ماده ۸۸ قانون برنامه ششم به سازمان اوقاف و امور خیریه که هیچ گونه مالکیتی بر موقوفات ندارد، بازگشت نمی کند. بدیهی است چنان چه دولت به تکلیف قانونی و مقرر خود در صدر ماده یاد شده عمل کرده و هزینه و بودجه یاد شده را تأمین کند، بحث به شکل دیگری خواهد بود.

ت) در بند مورد اشاره که شاکی تقاضای ابطال آن را به صورت ناموجه مطالبه کرده است، تخفیفات لازم برای ایثارگران معظم و خانواده شهدا و جانبازان معزز در نظر گرفته شده و مورد عمل نیز قرار می گیرد و شاکی نیز با علم و اطلاع از موضوع و بررسی همه جوانب محل دفن، اقدام به انعقاد قرارداد نموده و در راستای تعهدات قراردادی مبالغی را پرداخت یا تعهد به پرداخت نموده است. لذا ادعای بعدی وی مبنی بر مغایر بودن دستورالعمل با قوانین موضوعه به دلایل پیش گفته، نه تنها فاقد وجاهت قانونی بوده که هیچ، بلکه مخالف با مفاد قرارداد و اصل لازم الاتباع بودن قراردادها می باشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس جزء ۴ بند (ث) ماده ۸۸ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵: «شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلّفند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان بیست و پنج درصد و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقفنامه در امامزادگانی که دفن اموات در آنها مجاز می باشد و آرامستان ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند.» با توجه به اینکه براساس بند ۷/۳ دستورالعمل شماره ۹۹/۵۷۰۵۴۷ ـ مورخ ۱۳۹۹/۶/۲۴ سازمان اوقاف و امور خیریه اجرای این حکم قانونی به اخذ هزینه ولو با لحاظ تخفیف مقیّد شده است، بنابراین بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین